▲闕明坤

作者簡介：闕明坤(1983- )，男，廈門大學(xué)教育研究院博士生。福建 廈門 361005；無錫太湖學(xué)院黨委委員，高等教育研究所所長。江蘇 無錫 214000

來源：《復(fù)旦教育論壇》2017年第03期

內(nèi)容提要：獨(dú)立學(xué)院與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域混合所有制企業(yè)有著異曲同工之妙，都是不同所有制形式的交叉融合，具有混合所有制的基本特征。獨(dú)立學(xué)院混合所有制辦學(xué)包括以下五種模式：公辦高校與民營資本合作；公辦高校與國有資本、民營資本合作；公辦高校與地方政府或國有資本合作；公辦高校與非營利性組織合作；公辦高校與外資合作。為滿足《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》的要求，獨(dú)立學(xué)院可以采取混合所有制進(jìn)一步創(chuàng)新辦學(xué)體制，包括引入民營資本、國有資本、PPP共建校園基礎(chǔ)設(shè)施等。獨(dú)立學(xué)院實(shí)行混合所有制辦學(xué)體制面臨產(chǎn)權(quán)、治理、風(fēng)險(xiǎn)等難題，需要進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，健全相關(guān)法律法規(guī)。

關(guān) 鍵 詞：混合所有制 公辦高校 獨(dú)立學(xué)院 辦學(xué)制度

標(biāo)題注釋：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“高等學(xué)校分類體系及其設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)研究”(14JZD046)。

一、問題的提出

獨(dú)立學(xué)院作為我國高等教育辦學(xué)體制改革和創(chuàng)新的重要成果，萌芽于1995年民辦四川電影電視藝術(shù)進(jìn)修學(xué)院與四川師范大學(xué)合作成立的四川師大影視學(xué)院，燎原于20世紀(jì)90年代后期江浙一帶的國有民辦二級學(xué)院，正式命名于2003年教育部出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》，健全于2008年教育部頒布的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(簡稱“26號令”)。然而，教育部26號令將不同類型的獨(dú)立學(xué)院統(tǒng)一劃歸為“民辦教育”屬性，按單一模式進(jìn)行設(shè)置與管理，忽視了其差異性和特殊性，給學(xué)校發(fā)展帶來困難。[1]

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式?！卑l(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，主要就是借助非公資本與生俱來的體制機(jī)制優(yōu)勢幫助國有企業(yè)突破行政干預(yù)的束縛、激發(fā)市場活力，同時(shí)，借助國有資本的社會(huì)信用優(yōu)勢幫助非公資本消除隱性壁壘。[2]積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，對于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育具有重要指導(dǎo)意義。國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》(國發(fā)[2014]19號)提出：“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利。”這是“混合所有制”首次正式進(jìn)入教育領(lǐng)域。正如教育部領(lǐng)導(dǎo)所指出的，“獨(dú)立學(xué)院的快速發(fā)展為高等教育大眾化做出了貢獻(xiàn)，這種優(yōu)質(zhì)公辦高校與社會(huì)力量合作的辦學(xué)形式帶有混合所有制的基本特征”[3]。通過混合所有制這一視角，我們可以找到一把打開獨(dú)立學(xué)院大門的鑰匙，看到更加真實(shí)的獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)制度設(shè)計(jì)。

展開全文

目前，獨(dú)立學(xué)院發(fā)展面臨依法治教、規(guī)范辦學(xué)、評估驗(yàn)收等新情況、新挑戰(zhàn)，打破公辦、民辦二元思維模式，參照經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域混合所有制改革經(jīng)驗(yàn)，對于獨(dú)立學(xué)院進(jìn)一步創(chuàng)新辦學(xué)體制、完善辦學(xué)主體、破解發(fā)展難題、提升辦學(xué)條件、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)大有裨益。

二、獨(dú)立學(xué)院混合所有制辦學(xué)體制的主要模式

混合所有制是由不同的所有制成分在企業(yè)內(nèi)部以資本為紐帶結(jié)合而形成的所有制形態(tài)?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)是指不同性質(zhì)的資本聯(lián)合、融合或參股而形成的經(jīng)濟(jì)成分，一般采取股份制的資本組織方式。[4]產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，如果一個(gè)組織可以通過使用一個(gè)以上的資源所有者的生產(chǎn)資源來提高生產(chǎn)效率的話，那么就會(huì)產(chǎn)生一份把這些資源結(jié)合起來使用的合約。[5]隨著我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，各種商品和生產(chǎn)要素的流動(dòng)不斷加快，各種所有制的相互滲透和融合導(dǎo)致了混合所有制的興起?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定，企業(yè)之間或者企業(yè)、事業(yè)單位之間的聯(lián)營，有法人型、合伙型、合同型三種方式。不同所有制企事業(yè)單位之間的聯(lián)營導(dǎo)致混合制組織的出現(xiàn)。混合所有制的存在體現(xiàn)了社會(huì)對不同所有制經(jīng)濟(jì)形式之間合作和共同發(fā)展的客觀要求。我國出現(xiàn)和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，主要源于國有企業(yè)改革中尋找公有制同市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的形式和途徑，源于現(xiàn)階段實(shí)行的適合中國國情的公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。[6]

從獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展軌跡可以看出，獨(dú)立學(xué)院與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域混合所有制企業(yè)有著異曲同工之妙，都是不同所有制形式的交叉融合。獨(dú)立學(xué)院的本質(zhì)在于國有資產(chǎn)和民有資產(chǎn)在高教領(lǐng)域的有機(jī)結(jié)合，是一種混合所有制辦學(xué)模式和新型的經(jīng)濟(jì)模式，它以改制(即不同所有制之間的拆分和組合)作為其主要特征。獨(dú)立學(xué)院的實(shí)質(zhì)就是高教領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)主體多元化，即不同產(chǎn)權(quán)主體對獨(dú)立學(xué)院的多元投資、互相融合而形成的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)模式。[7]

除了“校中校”型獨(dú)立學(xué)院以外，現(xiàn)階段許多獨(dú)立學(xué)院擁有多個(gè)投資主體，投資來源主要包括舉辦者個(gè)人、企事業(yè)單位、股份制融資、外企或合資企業(yè)、貸款等。從混合所有制的視角來看，此類獨(dú)立學(xué)院中既有國有資本，又有集體資本，還有民營資本、國外資本，辦學(xué)模式多種多樣。依據(jù)投資渠道與合作方式的不同，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式可分為五大類型。

1.公辦高校與民營資本合作模式

這類獨(dú)立學(xué)院屬于典型的混合所有制模式，由公辦高校負(fù)責(zé)教學(xué)和管理，民營企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)，雙方共同運(yùn)作、分享收益，體現(xiàn)了“優(yōu)、獨(dú)、民”的政策導(dǎo)向，符合國家教育行政部門利用公辦高校資源吸引社會(huì)資金發(fā)展高等教育的初衷。例如，南京理工大學(xué)紫金學(xué)院由南京理工大學(xué)與中國大森鞋業(yè)有限公司等三家民營企業(yè)聯(lián)合舉辦。母體高校負(fù)責(zé)教育教學(xué)，推薦院長人選，擁有學(xué)院凈收益30％的分配權(quán)；企業(yè)負(fù)責(zé)提供建設(shè)發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)，推薦董事長人選，擁有學(xué)院凈收益70％的分配權(quán)。此類獨(dú)立學(xué)院嫁接公辦高校和民營企業(yè)的雙重優(yōu)勢，在全國較為盛行，特別是在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、政府財(cái)力有限的地區(qū)非常普遍。其劣勢在于政府的參與和扶植較少，民營資本投資總量存在不足?！坝械耐度脒€不到一千萬元人民幣資本金，絕大部分資金都是以獨(dú)立學(xué)院的名義向銀行貸款?！盵8]

2.公辦高校與地方政府或國有資本合作模式

部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高、高等教育資源匱乏的城市，對于引進(jìn)高校、吸引人才具有強(qiáng)烈的愿望，地方政府熱衷于與中心城市所在地公辦高校合作舉辦獨(dú)立學(xué)院。在這類合作模式中，地方政府或國企投入建設(shè)資金，負(fù)責(zé)新建校園，公辦高校負(fù)責(zé)組織教學(xué)。由于地方政府堅(jiān)持公益性，投入力度大，經(jīng)費(fèi)充足，故而此類獨(dú)立學(xué)院發(fā)展起點(diǎn)很高、速度較快、關(guān)系順暢、勢頭良好。例如，北京師范大學(xué)珠海分校由北師大與珠海市政府共同創(chuàng)辦，珠海市劃撥5000畝土地，不要求投資回報(bào)，分校用土地抵押方式貸款8億元。此類合作模式中，有的地方政府不便投入財(cái)政資金，委派國資委下屬國有企業(yè)投資。南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院由泰州高教園區(qū)建設(shè)發(fā)展公司出資舉辦，母體高校每年收取學(xué)費(fèi)的12％作為管理費(fèi)，國企收取學(xué)費(fèi)的28％作為回報(bào)。在本類模式中還有一種特殊形式，由公辦高校與地方政府、國有企業(yè)三方共同創(chuàng)辦，如浙江大學(xué)城市學(xué)院。

3.公辦高校與國有資本、民營資本合作模式

此類獨(dú)立學(xué)院投資主體多元，屬于典型的混合所有制形式，公辦高校以教育教學(xué)資源參與辦學(xué)，國有資本負(fù)責(zé)提供土地和部分經(jīng)費(fèi)，民營資本以實(shí)物或者資金投入，各方按出資比例確定股權(quán)。該模式廣泛匯聚了各方資源，資金相對充裕，硬件設(shè)施較為完善，但同時(shí)也面臨三方協(xié)調(diào)運(yùn)作和內(nèi)部治理的難題。以北京航空航天大學(xué)北海學(xué)院為例，北海市政府無償劃撥1103畝土地，不占學(xué)院股權(quán)；北京航空航天大學(xué)以無形資產(chǎn)參與辦學(xué)，占學(xué)院30％股權(quán)；民營企業(yè)以資金投入，占學(xué)院70％股權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，采用這類模式的獨(dú)立學(xué)院數(shù)量不多，但也有一些探索案例。同濟(jì)大學(xué)浙江學(xué)院辦學(xué)模式中，民企以資金投入占股55％，國企以土地和資金出資占股45％，公辦高校不占股。吉林大學(xué)珠海學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)上海視覺藝術(shù)學(xué)院等在運(yùn)行中也采用該模式。

4.公辦高校與非營利性組織合作模式

大學(xué)教育基金會(huì)是高校依法成立的非營利組織，通過資金運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。2003年，國家規(guī)定試辦獨(dú)立學(xué)院要一律采用民辦機(jī)制，合作者可以是企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人。為了符合要求，許多獨(dú)立學(xué)院采取公辦高校與下屬教育基金會(huì)的形式聯(lián)合創(chuàng)辦。此類獨(dú)立學(xué)院在江蘇、福建、湖南等省份數(shù)量占據(jù)一定比重。江蘇省25所獨(dú)立學(xué)院中，有南京大學(xué)金陵學(xué)院等10余所采納本模式。部分獨(dú)立學(xué)院在與企業(yè)合作的過程中發(fā)生糾紛和摩擦，也選擇終止與企業(yè)合作，改由公辦高校教育基金會(huì)投資舉辦。蘇州大學(xué)文正學(xué)院創(chuàng)辦之初由蘇州大學(xué)與蘇州市凱達(dá)房地產(chǎn)有限公司舉辦，后來投資方變更為蘇州大學(xué)教育發(fā)展基金會(huì)。該模式的優(yōu)勢是辦學(xué)條件相對較好，體制運(yùn)行順暢，師資力量較強(qiáng)，社會(huì)認(rèn)可度高；存在的問題是，這種模式屬于“同構(gòu)性擴(kuò)張”，辦學(xué)缺乏特色，有可能辦成校中校，不利于吸引社會(huì)力量投入。

5.公辦高校與外資合作模式

隨著改革開放的深入推進(jìn)，吸引利用外資的力度越來越大，目前海外僑胞和港澳同胞投資創(chuàng)辦的企業(yè)占我國外資企業(yè)總數(shù)的70％以上。公辦高校與外資特別是海外僑胞和港澳臺(tái)同胞創(chuàng)辦的企業(yè)合作舉辦獨(dú)立學(xué)院，是混合所有制形式的又一種表現(xiàn)，一般由公辦高校負(fù)責(zé)日常教學(xué)，外資出資建設(shè)校園基礎(chǔ)設(shè)施。此類模式的獨(dú)立學(xué)院為數(shù)不多，往往具有一定的國際化辦學(xué)特色。例如，廣東海洋大學(xué)寸金學(xué)院由泰國華人青年商會(huì)副會(huì)長李敏創(chuàng)辦的湛江寸金教育集團(tuán)投資舉辦。華僑大學(xué)福建音樂學(xué)院由愛國華僑、國際著名音樂家蔡繼琨興辦，向海外愛國華僑華裔集資。福建師范大學(xué)閩南科技學(xué)院由菲律賓愛國華僑投資舉辦，已投入2億多元建設(shè)校園基礎(chǔ)設(shè)施。

以上獨(dú)立學(xué)院混合所有制辦學(xué)模式各有不同，但是均有幾個(gè)共同特點(diǎn)：投資主體均是多元的而非單一的；辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源渠道是多樣的；治理主體是兩個(gè)及以上。

三、以混合所有制創(chuàng)新獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)體制的形式

當(dāng)前，獨(dú)立學(xué)院“五年過渡期”已結(jié)束，即將迎接教育部規(guī)范驗(yàn)收。獨(dú)立學(xué)院面臨著占地面積不足，辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)，辦學(xué)主體殘缺，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落實(shí)緩慢，對母體高校依賴性太強(qiáng)等一系列難題。教育部領(lǐng)導(dǎo)曾為獨(dú)立學(xué)院規(guī)范發(fā)展指出了六條出路：與企業(yè)合作繼續(xù)舉辦獨(dú)立學(xué)院；轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通本科高校；并入公辦高校；進(jìn)行資產(chǎn)整合合并繼續(xù)舉辦獨(dú)立學(xué)院；由當(dāng)?shù)卣С洲D(zhuǎn)為公辦高校；終止辦學(xué)。諸多辦學(xué)路徑都涉及獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)主體的增加、變更或融合。獨(dú)立學(xué)院通過探索混合所有制，有利于創(chuàng)新辦學(xué)體制，促進(jìn)辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)，至少有以下三種實(shí)現(xiàn)形式：

1.引入民營資本

隨著獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)規(guī)模的快速擴(kuò)張，教育部2003年規(guī)定的300畝校園面積已無法滿足教育教學(xué)需要，教育部26號令要求獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照普通本科高校，提供不少于500畝的國有土地使用證，這對于全國多數(shù)獨(dú)立學(xué)院是一大考驗(yàn)。獨(dú)立學(xué)院可以嘗試引入信譽(yù)良好、擁有教育情懷的民間資本，開展混合所有制辦學(xué)，這樣可以利用民間資本的市場意識，引入現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營理念，建立靈活高效的運(yùn)行機(jī)制，破解獨(dú)立學(xué)院投資主體單一、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺等問題。民營企業(yè)進(jìn)入獨(dú)立學(xué)院的形式多樣，包括出資入股、收購股權(quán)等，既可以用貨幣出資，還可以用土地、實(shí)物等方式出資。獨(dú)立學(xué)院引入民企分為兩種情況。一種情況是獨(dú)立學(xué)院原來辦學(xué)主體殘缺，沒有真正的社會(huì)力量投資方，故而引進(jìn)了新的辦學(xué)主體。例如，湖北民族學(xué)院科技學(xué)院公開招商引資，投資15.8億元建設(shè)新校區(qū)，恩施自治州長青教育發(fā)展有限責(zé)任公司中標(biāo)成為投資方。另一種情況是，獨(dú)立學(xué)院原先有社會(huì)投資方，后因合作關(guān)系、資金狀況，進(jìn)行了投資主體變更，新的民營企業(yè)進(jìn)入，譬如遼寧醫(yī)學(xué)院醫(yī)療學(xué)院、南京航空航天大學(xué)金城學(xué)院等。值得關(guān)注的是，全國應(yīng)勢出現(xiàn)一批投資收購獨(dú)立學(xué)院的教育產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，開展連鎖經(jīng)營。例如，北方投資集團(tuán)、河南春來教育集團(tuán)、武漢雅達(dá)教育集團(tuán)分別投資舉辦14所、6所、3所獨(dú)立學(xué)院。

2.引入國有資本

獨(dú)立學(xué)院除了引進(jìn)民營資本，還可引入國有企業(yè)投入，這亦是促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)主體完善的重要舉措。獨(dú)立學(xué)院依靠學(xué)費(fèi)收入滾動(dòng)發(fā)展，辦學(xué)資金短缺，缺乏發(fā)展后勁。探索國有資本參與辦學(xué)，通過多元的經(jīng)費(fèi)投入，有利于減少獨(dú)立學(xué)院經(jīng)費(fèi)壓力，發(fā)揮國有資金的引導(dǎo)作用和社會(huì)誠信效應(yīng)。近年來為促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)面積“達(dá)標(biāo)”，部分省份采取高校與地方政府合作的方式加大扶持力度，政府提供無償給地、無償建設(shè)等優(yōu)惠政策，吸引獨(dú)立學(xué)院遷址辦學(xué)，充分拓展辦學(xué)空間。江蘇省有南京中醫(yī)藥大學(xué)翰林學(xué)院、南京醫(yī)科大學(xué)康達(dá)學(xué)院等7所獨(dú)立學(xué)院遷至高教資源匱乏的蘇中、蘇北等地區(qū)辦學(xué)。江蘇科技大學(xué)南徐學(xué)院搬遷至張家港市，更名為江蘇科技大學(xué)蘇州理工學(xué)院。該學(xué)院在辦學(xué)協(xié)議中明確：江蘇科技大學(xué)提供辦學(xué)所需的無形資產(chǎn)和設(shè)備價(jià)值評估值為9.49億元；張家港市金城投資發(fā)展有限公司提供學(xué)院所需的用地及設(shè)施建筑共計(jì)9.12億元。在浙江省，有浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院東方學(xué)院、浙江工商大學(xué)杭州商學(xué)院等11所獨(dú)立學(xué)院從杭州、溫州等省會(huì)城市、中心城市外遷至附近的縣市區(qū)，擁有了獨(dú)立校園。浙江工業(yè)大學(xué)之江學(xué)院從杭州市搬遷至紹興市辦學(xué)，由紹興市柯橋區(qū)出資10.7億元新建校園，占地600畝。

3.PPP共建基礎(chǔ)設(shè)施

近年來，政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式方興未艾，政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，紛紛與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長期合作關(guān)系。我國教育領(lǐng)域PPP模式亦風(fēng)生水起，逐年增加。獨(dú)立學(xué)院作為一種公私合作的嶄新制度設(shè)計(jì)，采用PPP模式既具有體制機(jī)制上的優(yōu)勢，又有改進(jìn)辦學(xué)條件的現(xiàn)實(shí)需要，可以利用社會(huì)資本承擔(dān)新建校園項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營，是實(shí)行混合所有制辦學(xué)的一種有效途徑。對于經(jīng)營收費(fèi)難以覆蓋投資成本的獨(dú)立學(xué)院建設(shè)項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)、提供補(bǔ)貼、直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)模式。揚(yáng)州大學(xué)廣陵學(xué)院整體搬遷實(shí)施PPP項(xiàng)目，采用BOT運(yùn)作方式，工程建設(shè)費(fèi)用8.71億元，新校區(qū)占地535畝，投資政府委派一家國企作為出資代表，與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司，雙方出資比例為10％∶90％。[9]對于獨(dú)立學(xué)院校園建設(shè)中缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)的實(shí)訓(xùn)基地、教師公寓等非經(jīng)營性項(xiàng)目，可以采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)模式。貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)商務(wù)學(xué)院實(shí)訓(xùn)基地PPP項(xiàng)目實(shí)行BOO運(yùn)作方式，合作期限為20年，回報(bào)機(jī)制采取政府付費(fèi)。浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽學(xué)院教師公寓PPP項(xiàng)目采用諸暨市政府付費(fèi)購買服務(wù)的方式，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后完成資產(chǎn)移交。此外，獨(dú)立學(xué)院還可以采用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交(TOT)、改建—運(yùn)營—移交(ROT)等模式，充分利用社會(huì)資金，彌補(bǔ)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足。

四、獨(dú)立學(xué)院混合所有制辦學(xué)體制面臨的風(fēng)險(xiǎn)

1.混合所有制辦學(xué)模式可能導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)模糊不清

獨(dú)立學(xué)院融入了舉辦高校的無形和有形資產(chǎn)，又有各種不同性質(zhì)的資金投入，多種資產(chǎn)錯(cuò)綜復(fù)雜。其一，公辦高校投入的無形資產(chǎn)不明晰?！丢?dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》規(guī)定，普通高等學(xué)校投入辦學(xué)的無形資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法作價(jià)。然而，絕大多數(shù)獨(dú)立學(xué)院創(chuàng)辦之初簽訂的協(xié)議只規(guī)定舉辦高校收取一定的管理費(fèi)，沒有進(jìn)行成本核算，并未明確無形資產(chǎn)所占比例，再加上無形資產(chǎn)評估較為復(fù)雜，導(dǎo)致母體高校的投入難以量化。其二，法人產(chǎn)權(quán)不完整。雖然《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定民辦學(xué)校享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是，獨(dú)立學(xué)院投資方擔(dān)心資產(chǎn)過戶后不能抵押和貸款，且過戶需繳納資產(chǎn)評估值5.5％左右的高額稅費(fèi)，加之有的獨(dú)立學(xué)院由國有企業(yè)舉辦，過戶涉及國有資產(chǎn)流失，諸多原因致使獨(dú)立學(xué)院法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落實(shí)緩慢，所有權(quán)主體虛置。其三，增值資產(chǎn)歸屬不明晰。有的合作協(xié)議只規(guī)定合作期間的利潤分配，而對合作辦學(xué)期滿后獨(dú)立學(xué)院財(cái)產(chǎn)歸屬只字不提。獨(dú)立學(xué)院在滾動(dòng)發(fā)展過程中，利用國家優(yōu)惠政策、銀行貸款和學(xué)生學(xué)費(fèi)，辦學(xué)規(guī)模和資產(chǎn)總值不斷擴(kuò)大，積累的資產(chǎn)由幾千萬元增至數(shù)億元，對于增值資產(chǎn)歸屬尚無明確的規(guī)定。一些獨(dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)時(shí)，母體高校與投資方對產(chǎn)權(quán)問題爭論激烈。獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清容易造成資源無效配置，影響投資辦學(xué)動(dòng)力。

2.混合所有制辦學(xué)模式可能導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)不完善

獨(dú)立學(xué)院采取混合所有制辦學(xué)模式，改變了傳統(tǒng)高校治理結(jié)構(gòu)存在的單向性弊端，但同時(shí)也帶來一些新的沖突。首先，舉辦高校與社會(huì)投資方存在沖突。公辦高校注重教育規(guī)律，講究教育質(zhì)量，追求社會(huì)效益；社會(huì)力量投資方注重市場規(guī)律，講究辦學(xué)成本，追求經(jīng)濟(jì)效益。浙江省“國有民辦”獨(dú)立學(xué)院盛行，就是因?yàn)椤澳阁w高校方認(rèn)為，與其與投資方合作，將一部分辦學(xué)結(jié)余交給他們，不如通過銀行貸款，向銀行支付貸款利息，會(huì)更有利于發(fā)展教育事業(yè)”[10]。在混合所有制辦學(xué)模式下，民間資本與國有資本兩股力量有時(shí)會(huì)相互抵牾，資本的逐利性與教育的公益性出現(xiàn)沖突。2010年上海財(cái)經(jīng)大學(xué)浙江學(xué)院發(fā)生投資方撤資辦學(xué)事件，起因就是舉辦高校與民營企業(yè)投資方對獨(dú)立學(xué)院決策權(quán)的爭奪。其次，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)者與投資者存在矛盾。以院長為代表的辦學(xué)者群體與以董事長為代表的投資者群體站在不同立場，在投資與回報(bào)的關(guān)系上存在利益博弈。辦學(xué)者希望增加教育投入，改善教師福利；而投資者急于追求回報(bào)，忽視內(nèi)涵投入。有的獨(dú)立學(xué)院董事會(huì)和院長職責(zé)權(quán)限不清晰，出現(xiàn)“越位”、“錯(cuò)位”或“缺位”現(xiàn)象。[11]同時(shí)，獨(dú)立學(xué)院制衡機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制缺失。董事會(huì)運(yùn)行程序不夠規(guī)范，董事會(huì)機(jī)構(gòu)虛設(shè)、職能虛化，教工代表和社會(huì)賢達(dá)偏少。監(jiān)事會(huì)制度不健全，缺乏對辦學(xué)的有效監(jiān)督。教職工話語權(quán)缺失，難以參與學(xué)校民主管理。許多獨(dú)立學(xué)院教職工自身權(quán)益缺乏保障，蘭州交通大學(xué)博文學(xué)院開除身患癌癥教師就是印證。此外，投資方內(nèi)部發(fā)生矛盾，股東之間有時(shí)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛，廣州大學(xué)華軟軟件學(xué)院曾發(fā)生創(chuàng)辦者之間爭奪學(xué)院控制權(quán)事件。

3.混合所有制辦學(xué)模式可能導(dǎo)致經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)不對稱

獨(dú)立學(xué)院采取混合所有制辦學(xué)模式，吸納不同性質(zhì)的投資主體。“所有者擁有主要的剩余控制權(quán)和極少量的剩余索取權(quán)，經(jīng)營者卻擁有大比例的剩余索取權(quán)和對經(jīng)營的監(jiān)督權(quán)，而無能力承擔(dān)剩余控制權(quán)。”[12]這種權(quán)利的不對稱在實(shí)際運(yùn)行中可能導(dǎo)致一系列辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，包括抽逃資金、民事糾紛、資產(chǎn)流失、教學(xué)不穩(wěn)定、變更混亂、并購重組失序、停辦解散等。一方面，母體高校雖然只從獨(dú)立學(xué)院提取一定的管理費(fèi)，不承擔(dān)債務(wù)連帶關(guān)系，但是仍然要對獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)穩(wěn)定、學(xué)生安置負(fù)責(zé)，承擔(dān)巨大的教學(xué)風(fēng)險(xiǎn)和無限的法律責(zé)任。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)浙江學(xué)院停辦事件引發(fā)上千學(xué)生和家長的集體抗議，投資方聲稱合作辦學(xué)協(xié)議已經(jīng)終止，校區(qū)已經(jīng)租出去，學(xué)生的去留將由上海財(cái)經(jīng)大學(xué)全權(quán)負(fù)責(zé)，后來合作方由金華市國資部門接收，此事件方才平息，產(chǎn)生的社會(huì)影響值得深思。另一方面，投資方鑒于產(chǎn)權(quán)的模糊和收益權(quán)的不明確，往往會(huì)降低持續(xù)投入的動(dòng)力，出現(xiàn)追求短期回報(bào)、急功近利的現(xiàn)象。近年來，已有獨(dú)立學(xué)院發(fā)生不穩(wěn)定事件。例如，投資方非法挪用辦學(xué)資金而被追究刑事責(zé)任，舉辦者私下交易轉(zhuǎn)讓買賣獨(dú)立學(xué)院賺取巨額費(fèi)用，母體高校與投資者因產(chǎn)權(quán)糾紛和利益分成而對簿公堂，等等。

五、混合所有制視野下獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)體制創(chuàng)新的對策

1.進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

獨(dú)立學(xué)院在探索混合所有制辦學(xué)的過程中，需要清晰劃定產(chǎn)權(quán)，調(diào)整產(chǎn)權(quán)規(guī)則，明確股權(quán)比例。具體有三種方法。一是構(gòu)建股份制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)?？梢詫⒛阁w學(xué)校投入的資產(chǎn)形態(tài)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，即以無形資產(chǎn)作為母體學(xué)校實(shí)際投入，構(gòu)建股份制形式，使主體都有股份，或者直接將管理費(fèi)比例轉(zhuǎn)為股份比例[13]。當(dāng)前，國內(nèi)已有一些獨(dú)立學(xué)院簽訂了股份制合作協(xié)議。例如，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)南昌商學(xué)院投入包括三方面，公辦高校的無形資產(chǎn)占20％，提供土地算作4000萬元出資，加上附屬物，三者共占65％的份額；企業(yè)投資1.2億元，占35％的份額。[14]這一辦學(xué)模式對投資的比重、回報(bào)的比例和時(shí)間、資產(chǎn)歸屬都有明確規(guī)定，避免了日后的矛盾。二是建立公益性法人產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。獨(dú)立學(xué)院在運(yùn)行中，母體高校一般只提取管理費(fèi)，對產(chǎn)權(quán)訴求不多，投資方實(shí)際控制了獨(dú)立學(xué)院的財(cái)產(chǎn)權(quán)，出現(xiàn)一些急功近利現(xiàn)象，學(xué)院滾動(dòng)發(fā)展所累積形成的資產(chǎn)并沒有成為公益性法人財(cái)產(chǎn)?？梢試L試建立公益性法人產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，學(xué)院的財(cái)產(chǎn)屬于社會(huì)公有，不屬于任何組織或個(gè)人，由理事會(huì)負(fù)責(zé)管理。有學(xué)者提出，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上要形成公立學(xué)校的無形資產(chǎn)、投資方的實(shí)物資產(chǎn)和專家教授所代表的社會(huì)資本的三角產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，引入舉辦方和投資方以外的第三方力量，平衡公私兩種制度。[15]三是建立公益信托財(cái)產(chǎn)制度。公益信托是指委托人將財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義進(jìn)行管理或者處分的行為。許多公辦高校與地方政府合作舉辦的獨(dú)立學(xué)院房屋、土地過戶困難，可以考慮采取公益信托的形式，將各辦學(xué)主體的投入作為公益信托財(cái)產(chǎn)交給學(xué)院使用，明確學(xué)校財(cái)產(chǎn)的教育公益屬性，通過理事會(huì)、董事會(huì)來管理財(cái)產(chǎn)，明確合作的期限，對期限屆滿后學(xué)校的產(chǎn)權(quán)應(yīng)明確地歸高校，或?yàn)樯鐣?huì)公有，或者設(shè)立為公益信托財(cái)產(chǎn)。[16]

2.建立現(xiàn)代大學(xué)制度

著名教育家夸美紐斯認(rèn)為，制度是學(xué)校一切工作的靈魂?！澳睦镏贫确€(wěn)定，那里便一切穩(wěn)定；哪里制度動(dòng)搖，那里便一切動(dòng)搖?！盵17]如何有效借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度的基本框架與合理內(nèi)核，建立起多方參與、科學(xué)決策、民主管理和運(yùn)行高效的現(xiàn)代學(xué)校制度，既是探索混合所有制學(xué)校的最大初衷，也是探索混合所有制學(xué)校的最好歸宿。[18]獨(dú)立學(xué)院建立政府宏觀管理、社會(huì)廣泛參與、學(xué)校依法自主辦學(xué)的現(xiàn)代大學(xué)制度，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。從宏觀層面來看，政府要加強(qiáng)對獨(dú)立學(xué)院的宏觀指導(dǎo)。政府作為高校設(shè)置的管理者，行使行政規(guī)劃、統(tǒng)籌引導(dǎo)、扶持支持的職責(zé)，為高校發(fā)展提供公平的競爭環(huán)境，建立服務(wù)型的高等教育管理體系。[19]做好獨(dú)立學(xué)院的頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院規(guī)范發(fā)展、特色發(fā)展，鼓勵(lì)獨(dú)立學(xué)院不同混合所有制模式百花齊放、各展所長。把治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化納入辦學(xué)水平達(dá)標(biāo)驗(yàn)收評估內(nèi)容，充分發(fā)揮例行年檢的督導(dǎo)作用，主要檢查董事會(huì)的董事資質(zhì)、報(bào)批備案、重大決策；校長、副校長的資質(zhì)、議事規(guī)則、會(huì)議紀(jì)要；黨委發(fā)揮政治核心作用及機(jī)構(gòu)設(shè)置、會(huì)議紀(jì)要。[20]從獨(dú)立學(xué)院微觀層面看，要完善辦學(xué)協(xié)議，建立規(guī)范的大學(xué)章程，在投資者、舉辦高校、管理者和教職工等利益相關(guān)者之間建立一套科學(xué)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制。要健全董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度。合理的人員構(gòu)成對于獨(dú)立學(xué)院董事會(huì)具有重要意義。“高等教育的管理機(jī)構(gòu)必須是由專家和院外人士兩方面組成的學(xué)術(shù)自治才會(huì)實(shí)際有效。沒有前者，大學(xué)就會(huì)信息不準(zhǔn)；沒有后者，大學(xué)就會(huì)變得狹隘、僵化，最后就會(huì)與公眾的目標(biāo)完全脫節(jié)?！盵21]耶魯大學(xué)董事會(huì)中有11個(gè)常設(shè)委員會(huì)，包括重大事務(wù)委員會(huì)、財(cái)政委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、投資委員會(huì)、教育政策委員會(huì)、機(jī)構(gòu)政策委員會(huì)、建筑與土地委員會(huì)、薪酬委員會(huì)等。[22]要理清董事會(huì)與院務(wù)會(huì)的責(zé)權(quán)利，依法保障獨(dú)立學(xué)院院長的管理權(quán)和教育教學(xué)權(quán)，做到專家治校。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)是獨(dú)立學(xué)院現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要一環(huán)，黨委要充分發(fā)揮政治核心作用，確保社會(huì)主義辦學(xué)方向。此外，要健全學(xué)術(shù)委員會(huì)、教代會(huì)、職代會(huì)等，保障教授群體的學(xué)術(shù)權(quán)力和廣大教職工參與民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。

3.健全相關(guān)法律法規(guī)

獨(dú)立學(xué)院采取混合所有制辦學(xué)體制雖然已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，但是仍面臨一系列法律障礙和政策瓶頸。民間資本進(jìn)入獨(dú)立學(xué)院領(lǐng)域增資擴(kuò)股和并購?fù)顿Y，缺乏相關(guān)制度依據(jù)；混合所有制院校的管理體制、政治待遇、行政關(guān)系、教師身份不明晰；政府投資所形成的國有資產(chǎn)、公司融資所形成的租賃資產(chǎn)、社會(huì)捐資和滾動(dòng)積累所形成的法人資產(chǎn)，如何得到有效保護(hù)，尚缺乏明晰的法律規(guī)定，這些政策空白都有待填補(bǔ)和完善。[23]只有建立健全完備的法律制度，才能從根本上為獨(dú)立學(xué)院混合所有制辦學(xué)模式保駕護(hù)航。首先，要清理不適應(yīng)混合所有制發(fā)展的陳規(guī)舊法，化解法律沖突，為不同所有制企業(yè)營造公平統(tǒng)一的法治環(huán)境，這是當(dāng)務(wù)之急。其二，要加快制訂指導(dǎo)混合所有制辦學(xué)的政策意見，明確混合所有制院校的法律地位、機(jī)構(gòu)屬性、審批程序、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、注冊登記、收益回報(bào)、退出機(jī)制等。其三，要健全民辦教育相關(guān)法律法規(guī)?；旌纤兄圃盒Ｌ幱诩确枪k又非民辦的尷尬地位，法律規(guī)范對混合所有制高等院校提供保障和監(jiān)管的缺失，迫使其走在灰色地帶，增加了公共財(cái)政的投資風(fēng)險(xiǎn)。[24]隨著《民辦教育促進(jìn)法》的修訂，按照新法規(guī)定，混合所有制獨(dú)立學(xué)院同其他民辦院校一樣，不能再處于混沌狀態(tài)之中。獨(dú)立學(xué)院登記為非營利性，那么混合所有制中的民營經(jīng)濟(jì)主體將不能取得辦學(xué)收益；登記為營利性，舉辦者可以取得辦學(xué)收益，但是有的獨(dú)立學(xué)院有公辦高校投入，有的還有政府國有資本投入，要登記為營利性亦非易事?，F(xiàn)實(shí)中，一些獨(dú)立學(xué)院擔(dān)憂“選擇成為營利性學(xué)校是否會(huì)被擠壓生存空間，是否不考慮其提供教育服務(wù)的公益性，完全等同于一般的商業(yè)組織”[25]。隨著法律和政策的不斷健全，獨(dú)立學(xué)院混合所有制辦學(xué)模式必將不斷走向完善。一方面，要大力支持地方政府、國企投資舉辦的獨(dú)立學(xué)院走非營利性道路，在財(cái)政、土地、稅收等方面給予扶持。另一方面，也要支持一些民營企業(yè)投資舉辦的獨(dú)立學(xué)院光明正大地走營利性之路?！叭绻f美國有著令世人羨慕的高等教育體系，那部分功勞要?dú)w于營利性大學(xué)長期以來的影響，因?yàn)樗鼈兇砹酥苯舆m應(yīng)社會(huì)需要和經(jīng)濟(jì)需要的教育，代表了把產(chǎn)品和服務(wù)變成利潤的權(quán)利。”[26]無疑，我國獨(dú)立學(xué)院中有相當(dāng)一部分屬于投資辦學(xué)，允許其選擇營利性道路，將有利于真正實(shí)現(xiàn)民辦教育分類管理。

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